罗昕，蔡雨婷 | 城市区级融媒体建设的制度困境与创新路径——基于G市的实证考察

罗  昕，蔡雨婷

罗  昕

     暨南大学新闻与传播学院教授，博士，博士生导师，主要研究领域为媒体融合、互联网治理、网络舆情等领域。国家社科基金重大招标项目首席专家，暨南大学网络社会治理研究中心主任，《中国网络社会治理研究报告》（互联网治理蓝皮书）主编，中国记协新媒体专委会委员，广东省新闻金钟奖获得者，获省哲学社科成果奖和全国新闻学青年学者优秀学术成果奖，在《新闻与传播研究》《国际新闻界》《现代传播》等期刊发表论文60余篇，出版著作、教材多部。

蔡雨婷

     暨南大学新闻与传播学院博士研究生。研究方向：媒体与治理，互联网治理。

摘 要: 城市区级融媒体深嵌于行政体系中，其发展程度与制度因素密切相关。从制度分析视角出发，基于某省会城市G市区级融媒体中心的实证调研，对这一新型媒体组织在现阶段面临的制度变迁问题进行探讨发现：历史上，行政区划调整、媒体改革、事业单位分类改革形塑了不同的区级媒体形态，影响了区级融媒体中心的建设发展。在媒体融合战略的强制性变迁下，区级融媒体面临着资质管理制度缺失、媒体管理制度错位、人员激励制度失灵等问题。这些问题既表现出路径依赖特征，又在新的制度环境中产生某些路径替代现象。区级融媒体中心的制度创新需要加快资质制度供给、理顺管理制度配置、强化激励制度诱导。

关键词：城市区级融媒体；融媒体；制度困境；制度创新

基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“ 媒体深度融合发展与新时代社会治理模式创新研究”(19ZDA332)

正文

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约13000字

      在我国媒体融合格局中，县（区）级融媒体中心打通了传播与沟通的“最后一公里”，被赋予引导群众、服务群众的职能使命，是基层治理的新抓手。对于市域下的区级融媒体，无论是政策安排、业界交流或学界研究，都倾向于将其放置在县级融媒体中心建设的框架之中。然而，媒体改革不仅要考虑媒体组织原有的资源基础，也要考虑到媒体组织内外环境的差异。县级媒体尽管长期以来发展基础薄弱，但仍保留县报或县电视台，有作为地方传统媒体的基础资源。反观城市辖区，少有具备区报、区电视台等严格意义上的新闻机构，区域内的新闻工作多由党政机关下属单位承担。在市级媒体和县级媒体中间，“区级媒体”是极少被学界、业界关注的“暗箱”。如果说县级融媒体面临的是“从老到新、从弱到强”的“建强媒体”命题，那么一些区级融媒体面临的更多是“从无到有、从预备役到正规军”的“建成媒体”命题。同时，近年来一些地方“撤县（市）设区”的行政举措又使一些区级融媒体中心承袭了原有的县报、县电视台。换言之，市域各区之间的媒体情况是复杂的。从城市基层治理来看，区级融媒体犹如神经末梢可触达大街小巷，一旦优势发挥出来将大有可观。上述因素都使得区级融媒体足以成为一个独特的研究对象。

      学界研究上，相关文献大多围绕某城市区级融媒体中心的建设现状、实践经验及发展策略展开分析，关注点多集中在机构融合、平台建设、内容生产、服务提供等方面，偏重规范性研究。少数学者在北京、上海等地进行了实证研究，提出应将服务功能置于区级融媒体中心建设的核心地位。整体而言，现有文献呈现出两方面不足：一是深入扎实的实证研究仍较缺乏，二是“市辖区”这一行政空间特色的缺失。不少前人研究已经关注了政治逻辑与行政力量对媒体融合发展的影响，这些影响在于媒体的价值、组织、职能、管理等方面，尤其是对体制机制改革形成了关键性制约。然而对于区级融媒体中心，已有研究对其独特而复杂的行政环境并未充分关注，使得我们在审视其所面临的深层体制机制问题时往往力有不逮。

      推进媒体深度融合，体制机制改革是关键。在制度分析视域下，体制机制的不完善意味着一种制度困境。在媒体融合战略部署下，相关的组织、资源都汇聚在“区级融媒体中心”这一牌子之下，但不可忽视的是辖区内部、区与区之间皆存在复杂的情况。从机关下属单位到新闻机构，从县级媒体到区级融媒体，媒体组织遭遇了哪些制度困境？制度困境又如何影响着区级融媒体的建设发展？这都要求研究者以动态的历史眼光追溯制度的形成过程，方能对如今区级融媒体普遍存在的“结构性困境”“系统性问题”作出有力解释。

      以历史的视角分析制度的源流，就是“强调组织最初做出的政策和结构选择对后来行为的影响”，关注历时性的历史观与共时性的结构观两个分析重点：对于前者，突出事件的背景与变量的序列，以追寻历史进程的方式来寻求对事件和行为作出解释；对于后者，关注国家宏大制度背景与具体制度安排之间，以及制度与利益、观念等各种政治变量之间的结构性关系。其提出的“路径依赖”“关键节点”等概念对制度变迁作出了强有力的解释。以历史的视角分析制度的源流，为考察区级融媒体中心的体制机制来源及解释其形成逻辑提供了重要的观察视角和分析工具。

      本文从制度分析的视角出发，结合对某省会城市G市10家区级融媒体中心的实证研究，探讨以体制机制为核心的区级融媒体中心建设的焦点问题。本文在研究问题上将重点关注以下三方面议题：（1）关注关键节点，追溯特定体制机制的历史来源，包括相应的媒体改革与行政改革节点；（2）关注关键行动者，包括决定和影响制度安排的国家管理者、地方管理者与区级融媒体中心，考察其理念、利益、权力等因素，对体制机制存续或变迁作出解释；（3）关注制度结构，考察融媒体中心的内部制度与外部行政制度的互嵌、互构、互动关系。

      G市位于我国东部沿海，是典型的超大城市，经济发达、历史悠久。1949年至今，G市的行政隶属关系与行政区划设置有过几次较大的变动和调整，现有11个市辖区。G市是传统媒体重镇，已形成了多家传媒集团相互竞争、共同发展的格局。2018年9月，中宣部在浙江省湖州市长兴县召开县级融媒体中心建设现场推进会，要求2020年底基本实现县级融媒体在全国的覆盖。2018年11月，中央深改委审议通过的《关于加强县级融媒体中心建设的意见》指出：“组建县级融媒体中心，有利于整合县级媒体资源、巩固壮大主流思想舆论。”在中央及省市的推动下，2019年G市11个行政区相继挂牌成立融媒体中心。

      2020年8月25日至9月30日，研究者先后赴G市8区融媒体中心进行调研。在实地参观之外，针对组织架构、平台技术、内容服务、体制机制、人员队伍等方面问题，以座谈形式对各中心3~5名中高层领导进行半结构化访谈，包括中心主任、部门主任等。同时，向11家融媒体中心发送调研问卷，收回10家问卷。基于所获取的详细数据与文本资料，对G市区级融媒体的制度源流、制度困境作出历史阐释，进而提出制度创新的探索路径，期冀对进一步推进我国区级融媒体中心建设有启示意义。

某区级融媒体中心的指挥调度区与办公区

      G市区级融媒体中心的情况是复杂的，其中差异主要表现在发展规模、平台资源、组织属性等方面（见表1）。仅从规模而言，既存在员工5名、“无报无台”的小机构，也不乏拥有400余名员工、“一报两台”配置齐全的大单位。各中心普遍开拓了“两微”等新媒体传播渠道，其中4家搭建了新闻客户端。根据组建情况可分为以下三类：

      A类：前身主要为区委宣传部下属事业单位，无办报（包括内刊）办台经历。一般规模较小（5~12人），机关化、行政化色彩浓重，依附性强，有些办公地点即在区委或区政府大楼内。这类中心有：LW区、HZ区、YX区。

      B类：前身主要为区委宣传部下属事业单位，有办报或办电视经验，但通常无公开刊号和广播电视播出许可证。规模中等（18~60人），有一定独立性。这类中心有：TH区、NS区、HP区、BY区。

      C类：前身主要为原县级市的“一报两台”新闻机构，具有媒体资质，规模较大（211~441人），独立性较强。这类中心有：PY区、CH区、ZC区。

      调研发现，媒体基础（是否具备报刊、广播电视台等媒体资源）与组织属性（公益一类或公益二类事业单位）是各区级融媒体中心最突出的发展变量，由此产生了决定区级融媒体中心体制机制区别的两个核心问题：第一，在身份资质上，是否为新闻机构？第二，在组织属性上，是公益一类还是公益二类事业单位？

      上述问题与融媒体中心的历史渊源密切相关。制度并非从真空中产生，研究现有制度安排应考虑到原先制度的存在与影响，注重以历史的视角分析制度的源流，强调时间序列的重要性，关注历史中的“关键节点”以及一系列相关制度的交互影响。关键节点是指“历史发展中的某一重要转折点，在这一节点上，政治冲突中的主导一方或制度设计者们的某一重要决策直接决定了下一阶段政治发展的方向和道路”。

      梳理发现，区级媒体的历史变迁受行政改革与媒体改革双重逻辑驱动，前者包括撤县（市）设区的调整与事业单位分类改革，后者包括报业政策与广播电视政策的变动。二者历史交错，形成一系列关键节点，造成了各区媒体组织形态、媒体基础资源、媒体财政支持等方面的差异。

      （一）行政区划改革导致媒体组织形态差异

      2000年前，C类的PY、CH、ZC皆为G市周边的县级市。2000年、2014年，以上三地相继撤市设区，成为G市新城区。G市原有的老城区一般无正规的媒体力量（A类、B类，也包括2005年、2014年由旧辖区调整设立的NS区和HP区）。撤市设区则使新城区沿袭了原有的县级媒体架构（C类）。在此背景下，老城区融媒体中心的组建基础多为隶属区委宣传部的电视新闻中心、有线电视中心等无新闻出版或电视播出资质的科级事业单位；而新城区融媒体中心往往由原先建制完整的报社、广播电视台等媒体机构组建而来。这意味着市内各区融媒体在组织形态上具有较大差异——老城区融媒体像是党政机关，新城区融媒体属于新闻机构。 

      （二）媒体规制改革导致媒体基础资源差异

      媒体改革与行政改革并行，媒体政策需考虑区-县、报刊-广播电视的交织情况。报刊政策的关键节点是2003年报刊整顿，政策规定“县（市、旗）和城市区不再办报刊”。此后，全国大部分县市（区）报纸被取消刊号，转为当地党政主办的内刊。在此前，区报在G市也并不多见。因此G市老城区一般无独立报纸，由撤市设区而来的一些新城区则存留原有的公开报刊或内刊。

      广电政策又分台、网两条线发展。1983年的“四级办”政策使全国大部分县及部分城区建立了电视台。后播出政策虽有调整，出于宣传需要，县级广播电视台仍大量存在。区级电视台则面临更严格的政策。1997年相关政策出台后，市辖区的新闻制作机构多为有线电视中心，不设立广播电视播出机构。一方面，通过在省市电视频道插播自办节目的方式开展新闻宣传工作；另一方面，开展有线电视业务实现经营创收。例如，G市BY区过去的有线电视新闻中心是自收自支的事业单位，承担电视新闻宣传职能，同时运营区内有线电视业务。组建融媒体中心时，原有的电视新闻宣传业务被整合其中，而有线电视业务则被剥离至相关科技公司。

      综上，G市老城区的可用媒体资源有限，既缺乏传统媒体渠道，也缺少报纸刊号、广播电视相关许可等资质；原先为县级市的新城区则在批准下保留了原有的报纸、广播电视台，媒体资源基础较厚实。

      （三）事业单位改革导致媒体财政支持差异

      我国媒体机构在组织属性上属于公益类事业单位。2010年事业单位分类改革时，G省将公益类事业单位划分为一类、二类、三类，在财政上分别对应全额拨款、差额拨款、自收自支的方法。此后，G市老城区的新闻中心、有线电视中心多被划为一类事业单位，新城区的新闻机构多被划为二类事业单位。

      2019年挂牌成立时，大多数区级融媒体中心沿袭了原有组建单位的性质，即老城区的多为一类单位、新城区的多为二类单位。但也存在两个特殊情况：BY区的组建单位包括一类与三类两种，剥离有线电视经营业务后，整合后的融媒体中心为一类单位；CH区此前的广播电视台是二类单位，整合后的融媒体中心变为一类单位。单位类别的区别代表着融媒体中心的财政支持差异，影响着融媒体中心能否自主开展经营活动的问题。

某区级融媒体中心的迷你型演播室

      制度是嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。林毅夫将制度变迁划分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行；后者指的是由政府法令引起的制度变迁。

    政府主导的强制性制度变迁是中国传媒体制变迁的突出路径。建设县区级融媒体中心，是行政力量对媒体融合的又一次推动，并且在地方操作执行层面带动了一系列相关制度的强制性变迁。G市各区融媒体中心进行了机构、人员的合并，然而体制机制在短时间内未得到有效调整，产生制度困境，具体表现为管理制度与经营制度方面的制度缺失、错位、失灵等焦点问题。

    （一）制度缺失：未获媒体从业资质，阻塞事业发展通道

      目前，新城区融媒体中心采编人员可以通过原有的报纸或电视台身份申领记者证，而老城区融媒体中心作为新型的新闻机构身份尚未得到正式确认。G市城区A类、B类融媒体中心不具备媒体相关资质与许可，其中A类更是行政色彩浓厚。名不正则言不顺，从个人职业发展到组织事业发展，媒体资质的缺失使区级融媒体中心发展面临极大瓶颈。

      一是新闻采编和传播业务受影响。采编人员无法申领记者证，面临着身份尴尬处境：“记者证跟工资没有太大关系，但它是一个身份的鼓励，也是对工作的肯定。出去采访起码可以说‘我是个记者’，这不一样的，不然人家不知道融媒体中心是干什么的。”缺乏媒体资质，也无法获得互联网信息传播的相关许可证，继而影响了新闻App上线、新闻账号开设等新闻类业务的顺利开展。于是，一些融媒体中心设法通过“借壳”的曲线方式，与省市媒体合作以取得报纸刊号或成为地方分版。

      二是职称评定与职业晋升通道受阻。对于区级采编人员而言，职称评定通道是极其狭窄的，因为其核心条件往往在于获得省级以上新闻奖项。一方面，非新闻机构、非正式记者可能不具备参评资格。G省的省级新闻奖参评对象范围限定在新闻机构之内，一些缺乏媒体资质的城区融媒体中心由此被拒之门外；另一方面，即使具备参评资格，在与省市媒体同台竞争的情况下，区级媒体获奖的机会也十分渺茫。

      三是岗位错位与职业轨道产生偏离。“大家觉得职称无望，怎么办？只能转管理岗。但管理岗就那么多人，何时能晋升？也是一条很窄的路。”岗位的非正常变动使媒体融合事业有偏离重心的危险。“融媒体中心所有人员都成了管理岗，谁去干专业的事情？”YX、TH两区甚至无采编岗人员。若转为行政辅助岗，薪酬待遇也存在差距，有可能打击从业人员的积极性。

      四是机构性质影响人员编制。LW区融媒体中心反映，若参照党政机关编制，副高职称设置比例较小；若为新闻机构，这一比例则可提升。有的融媒体中心在申请编制时，即遭遇质问：“融媒体中心是媒体吗？”不得不据理力争以获设相应的编制名额。

      （二）制度错位：遵循行政化管理模式，媒体自主性薄弱

      在政治逻辑主导下，我国各级媒体单位在管理上都带有行政化色彩。但整体而言，仍能保持一套媒体机构的管理模式。然而，由于媒体身份的薄弱与模糊，G市A类、B类即老城区融媒体中心大体遵循高度行政化的管理模式。

      在观念上，从主管部门到相关职能部门都对于老城区融媒体的定位、功能存在一定认知偏差。“我们是从事新闻工作的专业岗位，是记者、编辑，但区里很多部门不这样认为，就觉得你是宣传部下属科室，一个专门做新闻的部门。”“现在领导很明确：融媒体中心就是为宣传服务的，要参照事业单位的管理机制来管理。”

      认知偏差导致管理制度错位。区委、区政府视融媒体中心为党政机关的科室来进行管理和对待，中心较缺乏自主权和独立性。“县级融媒体中心原来是电视台，它自己说了算；但（合并成区融媒体中心后）我们就像一个科室，自己说了不算，还是得由上面领导定。”

      在高度行政化的管理模式下，融媒体中心的业务活动多受牵掣。首先是内容生产上的宣传色彩浓重，不注重用户需求和服务功能。“我们现在的工作就是按照宣传指令去做。”其次是行政事务缠身。“交材料、写总结、开会，其他科室要做什么，也要求我们做什么。”有的中心主任甚至感叹几乎面临着行政第一、业务第二的无奈处境。最后是影响资源供给。当被视作科室时，融媒体中心的办公场地、物资采购都有可能受统一标准的行政限制。“按照规定，普通科室单位只能购买一台不超过8000元的单反相机。我们要采购摄像枪、编辑机等专业设备，在审批上遇到了很多麻烦。”在更高的层面上，G市区级融媒体建设又缺乏来自省、市的充分具体指导。“成立一年多来，接到了省市宣传部门关于建立融媒中心的方案，但建好之后怎么干、怎么管？我们也不太清楚，只能摸着石头过河。”

      上述纷繁复杂的媒体管理制度问题，很大程度上是融媒体中心身份模糊问题的延续。组织身份关乎组织本质属性，具有塑造组织认知、指导组织行为、指导组织战略和运营的作用。融媒体中心的身份定位也决定着其管理模式是媒体管理模式还是行政化管理模式。

    （三）制度失灵：组织属性框定，激励机制存在结构性障碍

      G市区级融媒体中心大部分为公益一类事业单位，财政全额拨款，因此在政务服务特别是在商务上缺乏动力机制。不少研究已经讨论过一类融媒体中心难以形成自我造血机制和导致“吃大锅饭”的境况，调研中多家区级融媒体中心也强调了这一难点：“许多政府部门有经费，有信息服务需求，我们也可以提供服务，但收到经费后如何发放绩效，是一个困扰的问题。” “财政局表示，缺少合理名目给我们拨付绩效经费，谁都怕违反财政制度。” “在编人员工作的积极性严重受挫，没有任何激励措施。”

      在这方面，相对于县级融媒体中心，区级融媒体中心的特殊之处在于，在市-区行政系统中，典型的城市区级融媒体中心（A类、B类）大多为一类单位，行政化的运行方式使之短时间内难以迅速转变为通过经营服务群众、服务政府、服务市场的主体。此外，如A类融媒体中心体量小，人员编制也少，现阶段的服务能力有限，且处于省市媒体密集分布的中心区，所面临的市场竞争更为激烈。对于它们而言，在狭窄的地理空间、市场空间中发展壮大是一项高挑战性的任务，短时间内难以发挥政务服务商务的功能。因此，目前G市A类融媒体中心在市场经营方面的计划并不多。

某区级融媒体中心的新闻调度指挥中心大屏

      通过实证研究发现，区级融媒体的体制机制核心问题可概括为两方面：一是城区融媒体中心的身份问题，即是否是新闻机构、是否具备媒体资质。身份问题决定了采编人员的职业成长通道以及对媒体组织的管理方式。二是公益一类的组织属性问题，即在这一体制下，缺乏造血机制与激励机制。

      结合区级融媒体中心的历史，可发现这两个问题大部分发生在不具备媒体资源基础、行政化管理的老城区融媒体中心上，即本研究划分的A类、B类融媒体中心，它们大多存续了原本的组织制度。然而，调研中也发现了另一种情况，即之前属于二类的单位融合后又变为一类单位，体现了组织制度的变迁。如CH区原本拥有一类的新闻社、二类的区广播电视台，建成融媒体中心后选择了公益一类；BY区融媒体的组建模式也是一类单位与三类单位合并为一类单位。

      “路径依赖”与“路径替代”概念描述了制度存续与变迁的现象。路径依赖强调历史沿着某一路径发展的相对稳定性，认为“某一运作性力量所发挥出的影响将会受到从过去继承过来的既定环境因素的调节”。路径依赖理论又以“报酬递增”来解释其中机理，指的是在规模效应、学习效应、协作效应、适应性预期效应等作用下，技术或制度具有自我强化趋势，“不断增长着对既有技术、制度和关系的维持和强化功能的回报性积极反馈功能”，使它们对后来者形成一种优势地位。而路径替代“指的是通过政府等权威力量改变制度变迁的路径依赖性质而建立的全新制度安排的制度变迁方式”，它背后是一种能动中心论，重视政治精英、能动性和刺激在制度变迁过程中的作用。以诺斯（Douglass C. North）为代表的新制度经济学派认为，新制度得以创立的根本原因在于相对价格的变化，即预期的净收益超过预期的成本。

      路径依赖与路径替代机制为理解G市区级融媒体遇到的制度问题提供了有效的解释工具。从制度行动者来看，媒体资质问题多涉及国家行动者，而直接决定区级融媒体中心组织属性及管理制度的主体，更多包括了当地政府与媒体在内的地方行动者。这些行动者处在建设区级融媒体中心的关键节点上，对一系列原有制度或保留或变动，作出了不同的制度选择。

      （一）制度供给滞后：基层需求表达不足，主管部门存在有限理性

      审批制度、主管主办制、行业管理制、属地管理制构成了我国传统媒体管理的四大制度。新闻机构认定、记者证管理与互联网新闻信息服务许可管理皆属于审批制度的范畴。政策取向上，我国已经将县区级融媒体中心纳入新型主流媒体的队伍之中，然而在实际的市场准入制度中，区级新型融媒体中心的媒体资质认证仍缺乏相应规定，出现制度供给滞后问题。

      制度供给对制度需求的滞后反应是两者之间不可避免存在的时间滞延，从辨识外部利益、组织行动团体、发明新技术、选择最佳安排到实际经营等各环节都需损耗时间。在目标一致的情况下，从产生制度需求到实现制度供给之间可能存在许多不确定性。从制度需求方来看，由于信息的不对称性，制度需求表达意愿不强、渠道不畅等都可能使需求不被供给方所知。例如，G市缺乏媒体资质的基层融媒体中心极少借助公开渠道表达制度供给的迫切需求，这一话题的可见度并不高。他们多采取向上级部门反映的行动方式，然而这种基层反映是非正式、零散的，能否到达政策权力中心并未可知。

      从制度供给方即行业主管部门来看，一方面，由于有限理性的存在，各种原因引起的知识信息不足、注意力分配不足可能使决策者忽略了区级融媒体中心的制度需求；另一方面，我国向来对新闻行业的准入规制严格，一些区级融媒体中心的新闻传播专业能力尚未成熟，如决策者贸然授予其专业资质可能引发管理风险，因此对城区融媒体的制度变迁需要慎重考量和保持观望态势。从G市的情况看，个别区级融媒体中心的采编能力、原创能力薄弱，基本依靠基层通讯员、市级媒体单位驻地记者供稿，更多像是一个“政府机构媒体”或“新媒体编辑部”，与专业媒体的行业标准有较大差距。上述各项因素都可能延缓媒体资质制度变迁的步伐。

      （二）制度路径依赖：行政化管理深度嵌入，产生适应性预期

      在党政机关直接领导下，中国传媒业具有“准行政部门”的特性，这点在区级融媒体中心上表现得更为突出，其管理制度与行政机关体制具有一定同构性。“嵌入性”强调制度的关联性特征，以及制度如何嵌入宏大制度结构并影响经济社会运作。经过多年发展，G市许多区级融媒体中心行政化的管理模式已经深度嵌入行政体系中，与其他政治制度协同运作，使相关的信息网络能正常运转，这种长期形成的制度惯习能按部就班地满足目前新闻宣传的需求。在这一过程中逐渐产生了协同效应、学习效应、适应性预期，使融媒体中心的行政化管理体制不断自我强化，形成路径依赖。

      G市大部分区级融媒体中心都建立了通讯员制度，依赖各职能部门、各镇街的通讯员供稿，而各单位也需借助融媒体中心来自我宣传，双方形成了相互依赖、紧密协同的关系：建立工作微信群；对各单位的最低月供稿量设定指标；将各单位新闻信息报送情况纳入政府绩效考核。对于决策者而言，行政化的融媒体中心有利于保障一个安全、可控、稳定的信息环境，降低执政风险的同时满足其发出政绩信号的需求。如HZ、PY等多个区的融媒体中心同时承担舆情监控职能，生产舆情日报、月报报送相关领导。各区领导希望区里的稿件多登上“学习强国”App、央视《新闻联播》等平台，而市领导也会对工作出色的区多加提及与赞许。同时，区委宣传部受市委宣传部领导，各区融媒体中心也形成了一个便于层级管理的宣传系统。在这样的背景下，区、市行政系统中的各方对于融媒体中心的角色作用、运行模式等都已产生适应性预期，依据其形成的特定网络结构行事。如BY区融媒体中心多年来持续出版一份内刊，办报任务拖慢了媒体转型步伐，但“这是区委订阅的报纸，不能停办”。同时，在学习效应下，组织成员已适应了行政化管理模式，对于上级指令、其他单位的要求与各种正式、非正式的规则，能进行策略性应对。如面对一些单位领导动辄想宣传其工作业绩的要求，区融媒体中心会“顶住压力”，努力平衡各类新闻的比重。

      （三）制度执行变通：选择公益一类机制，缺乏自我造血功能

      公益一类事业单位体制下，经营活动难以展开，极大地限制了融媒体中心的深度融合特别是参与社会治理的空间和能力。调研中，一些能力较强的融媒体中心也表示一类体制制约了人员积极性。然而，公益一、二类的制度安排是可供选择的，如何解释这些融媒体中心——尤其是原本具备二类、三类机制的融媒体中心——对公益一类的制度选择？

      制度学派提供了在制度环境中解释组织行为的路径。从政治学视角来看，建设县级融媒体中心体现了“压力型体制”的特征，从中央政府、地方政府到县区融媒体中心形成任务下达、层层代理的结构。从委托方—监督方—代理方三级科层组织模型来看，区委、区政府是区级融媒体中心的监督方，在面对上级委托方的任务验收时又与后者形成共谋关系。建设县区融媒体中心是必须完成的政治目标，然而在新闻+政务服务商务的功能发挥上又存在变通空间，进行了有选择性的制度执行。许多区级融媒体中心的经营能力差，在市场风险之下，选择了“捧铁饭碗”“吃大锅饭”。一些区级融媒体“其实也考虑过部分走市场化道路，但是牵扯面太广，而且市场化媒体目前普遍日子不好过，未来不可确知的因素太多，所以最终还没迈出这一步” 。

      按照《关于加强县级融媒体中心建设的意见》，县级融媒体要“坚持管建同步、管建并举，坚持正确政治方向、舆论导向、价值取向，坚守社会责任，把社会效益放在首位”。对于一些区委、区政府而言，其面临着“建设”与“管理”融媒体中心的双重任务。前者重点在于完成技术逻辑层面的任务，后者重点在于完成政治逻辑层面的任务。实行财政包干一方面能迅速帮助媒体解决技术、平台、设备等方面的问题，完成建设任务；另一方面可将媒体纳入更直接的管理之下，规避市场化可能带来的经营风险、政治风险。同时，《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》指出，“要发挥市场机制作用，增强主流媒体的市场竞争意识和能力，探索建立‘新闻+政务服务商务’的运营模式，创新媒体投融资政策，增强自我造血机能”。公益一类的制度安排更偏重于新闻宣传任务，弱化了政务服务商务的功能。在压力型体制下，个别融媒体中心放弃了不确定性较大的“事业单位，企业化管理”发展模式，选择了“纯事业单位”发展模式。个别区级融媒体中心以一类代替二类、三类，与生存风险不确定的规避、短期性政治收益的增加与管理成本的降低不可谓无关，可看作是综合衡量各项成本-收益之后作出的理性选择。

某区级融媒体中心的“中央厨房”

      城市区级融媒体的体制机制问题有深刻的历史渊源，呈现出路径依赖的特征。目前区级融媒体处于建设初期、身份转型期，也意味着处于制度变迁与制度创新的关键期。审批制、去行政化、激励机制是区级融媒体中心体制机制改革的关键词。在“预期净收益超过预期成本”的制度变迁条件下，区级融媒体改革需要在媒体和各级管理者的互动系统中协同努力，提升制度变迁的预期收益性。

      （一）加快资质制度供给：强制性、诱致性变迁相结合，调整媒体审批制

      区级融媒体中心是一支庞大的新型媒体队伍。处理其身份资质问题，需要媒体审批制度的调整更新。只有明确区级融媒体中心的媒体身份资质，才能增强组织自主性，增强从业人员的职业认同感、归属感，并打通个人与集体的事业发展通道，使之真正成为新型主流媒体。

      2020年，国家新闻出版署下发《关于做好县级融媒体中心新闻采编人员新闻记者证核发工作的通知》。然而针对城区融媒体中心的特殊情况，有必要专门出台政策加以解决。对此，国家与省市相关主管部门应加强研究、协调，加快媒体审批制度供给，促进强制性制度变迁，为符合条件的区融媒体中心组织和个人颁发相应资质证件。此外，为了畅通人才成长通道，应进行必要的职称制度改革，充分考虑各县区融媒体的业务实际情况，打破县区级融媒体中心的职称“天花板”。

      当制度供给滞后时，自下而上的诱致性变迁是加快供给的可行路径。融媒体中心可成为制度变迁中的“初级行动团体”，加强身份诉求表达，通过主管部门或行业组织等途径将从业资质需求正式提出，从而影响政策议程。

      不可忽视的是，为了提升媒体市场准入的制度变迁预期收益，降低制度供给方的预期管理成本，进一步激发制度变迁的内在动力，区级融媒体中心需要自我增能，加强组织学习，培育从业者的新闻传播专业能力，使权责对等，增强融媒体中心在身份资质准入上的合法合规性。

      （二）理顺管理制度匹配：加强顶层设计，推动融媒体中心去行政化改革

      去行政化是我国各领域事业单位改革面临的普遍性问题。区级融媒体中心在发展过程中，需要得到对这一特殊新型主流媒体如何建设与管理的具体性指导政策。而地方主管部门在缺乏上级部门指引的情况下，出于自觉或不自觉地规避创新风险的意识，延续了对相应单位的行政化管理方式。为打破这一管理结构的制度惯性，需要加强顶层制度设计的精细化和灵活性，强化政策引导与行政监督，正确理顺制度匹配，促使地方管理者真正以管理媒体的方式来管理融媒体中心。

      制度的关键构成要素包括规制性、规范性和文化—认知性。借助顶层设计，应推动地方主管部门实现各维度的转变：认知上，明确区级融媒体中心的角色定位，深刻理解新时代基层主流媒体的社会功能，从国家治理的高度看待区级融媒体的建设与管理；权责上，调节对区级融媒体中心的管理偏好，在功能拓展、职责履行上增强媒体社会化、专业化程度；规制上，在人员编制、财政审批、绩效考核等方面落实对区级融媒体中心的体制机制保障。

      虽然区级融媒体中心现行行政化管理体制具有嵌入性，然而从路径创造与演化的视角来看，主体间的多样性与异质性有助于创新行为的“涌现”，成为路径解锁的力量。路径创造理论强调行动者的有意识行为，认为内生性力量也可以打破锁定状态。因此，在区级融媒体中心的管理体制中，可能存在希望制度改变的个人或群体，而这些行动者可以发挥能动性，在适当的时机“有意识地偏离”原有行事惯例。在累积效应下，组织有可能渐进式地摆脱嵌入结构，引发管理方式的改变。但这种内生性力量的打破与落地，有赖于媒体与政府在努力协同和敢于创新基础上进一步推动制度变迁。

      （三）强化激励制度诱导：多任务赋予，促进发展路径调试

      在做好新闻+政务服务商务等多任务语境中，融媒体中心存在可选择性执行的变通空间，某种程度上促使了公益一类与二类的发展模式分化，也可能导致个别一类单位在财政全额拨款保障下，只以做好自上而下的新闻宣传任务为目标，缺乏动力去发挥政府、企业、社会之间的连接者、服务者、组织者等角色。

      相当一部分区级融媒体中心是从政府大院走出来的新型媒体机构，人员规模和服务能力有限，因此在初期发展阶段仍需要公益一类的体制保障。然而，公益一类的全额拨款不应成为融媒体中心弱化社会连接与服务功能的理由。对于个体而言，风险规避、追求稳定是自然偏好，而管理者要考虑的是使个人权责对等，完成被赋予的多重任务。

      因此，对于区级融媒体中心的建设动力问题，管理者可采取制度诱导的形式，通过缩小变通空间来激励组织行为的改变。具体而言，管理者应在制度上赋予一类融媒体中心以引导群众、服务群众等多重任务，要求其发挥好宣传者、沟通者、服务者等多功能角色。一方面，在制度约束上，规范一类融媒体中心承担新闻+政务服务的多重任务，而不应仅局限于单纯的对外新闻宣传任务。另一方面，在制度诱导上，当公益一类的保障条件难以满足融媒体中心完成任务所需的回报时，发展路径的调试就成为其作为理性经济人的可能选择。此时，制度产生溢出效应，诱导了另一种制度的变迁，即允许公益一类的融媒体选择公益二类，坚定走向市场获得更多的回报，同时更好完成多重任务。

      与此同时，公益二类的区级融媒体中心也面临着生存压力，市场失败则可能意味着多重任务失败。对此，政府部门应加大资源赋能，给予公益二类的区级融媒体中心更多的政策、资金、项目等资源支持，构建可持续的造血机制，降低其在市场竞争中的发展路径风险，使之进入正反馈的良性发展道路。无论如何，制度变迁是动态演化的过程，区级融媒体建设的各利益相关方应保持协同合作，相互响应，达到动态平衡发展。

      城市区级融媒体中心具有内部复杂性，依据制度历史来源，大体可分为具有行政科室性质的老城区新闻中心与具有传统媒体资源基础的新城区融媒体两大类。在行政区划调整、报刊与电视政策调整、事业单位改革的多重政策逻辑下，不同区级融媒体呈现出组织形态、媒体资源与财政支持方面的差异。在体制机制上，由区级新闻中心改制而来的区级融媒体面临着媒体从业资质缺失、管理行政化严重等问题，许多公益一类事业单位性质的融媒体中心存在造血机制与激励机制失灵的问题。资质问题、管理问题呈现出路径依赖特征，相关区级融媒体中心沿袭了此前作为党政机关下属事业单位的制度结构；而部分融媒体中心则从公益二类单位转向公益一类单位，体现出路径替代特征，可用媒体融合建设任务的选择性执行和策略性变通来解释。推进区级融媒体中心制度创新，一方面需要加强顶层设计，自上而下加快资质制度供给、引导去行政化管理改革，给予其更多自主灵活的激励机制；另一方面有赖于媒体和管理者能动性的发挥，自下而上提升媒体专业能力，拓展媒体多重职能，使之“有意地偏离”原有行动方式，培育制度变迁的内生性力量。

      由于存在路径依赖，区级融媒体中心改革应是一个渐进式变革的过程。其中，老城区融媒体中心如何在基础薄弱的条件下增强自主性和自立能力，公益一类融媒体中心如何在财政制度制约下有效激励人员，公益二类融媒体中心如何在市场中获得竞争优势，是不同区级融媒体中心各自面临的难点问题。相应地，区级融媒体研究还需要在媒体资源拓展、去行政化改革、绩效管理与薪酬体制改革、市场化改革等议题方面进一步加以深入探讨。

（责任编辑：林春香）

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